Come sintetizzato dall’Avvocato Generale Bobek, nell’introduzione alle sue conclusioni presentate il 23 settembre 2021 nella causa C-205/20, il quesito centrale posto alla Corte di Giustizia dal “caso Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Effet direct)” è il seguente: “Il requisito di proporzionalità delle sanzioni ha effetto diretto? Se la risposta è positiva, ma anche in caso contrario, cosa richiede esattamente tale requisito a un giudice nazionale investito di una controversia nella quale occorra applicare norme o sanzioni nazionali già dichiarate sproporzionate dalla Corte?”.
Invero, la causa C-205/20 ha offerto la possibilità alla Corte di Giustizia di chiarire la sua giurisprudenza sul tema dell’effetto diretto del requisito di proporzionalità delle sanzioni previsto dall’articolo 20 della direttiva 2014/67. Sì, perché lo stesso Avvocato Generale Bobek, non aveva avuto remore nel dire nelle sue conclusioni che la Corte di Giustizia fosse stata poco chiara nel dare le sue indicazioni, puntando in particolar modo il dito sulla sentenza Link Logistik del 4 ottobre 2018 (C-384/17): “A mio avviso, la vera problematica nella presente causa non è tanto cosa dovrebbe fare il giudice nazionale, bensì ciò che dovrebbe fare la Corte. […] Piuttosto, occorre riconoscere che i problemi sollevati dall’ordinanza di rinvio nella presente causa sono ampiamente imputabili ad indicazioni poco chiare della Corte medesima” [punto 3].
Passiamo all’esame dei fatti e vediamo come ha risolto la questione la Corte di Giustizia, riportando ordine in una questione molto dibattuta e inserendosi nell’alveo della sentenza Maksimovic, con la quale aveva dichiarato sproporzionati diversi elementi del regime sanzionatorio vigente in Austria contro la violazione degli obblighi, essenzialmente amministrativi, di conservazione della documentazione relativa al distacco dei lavoratori.
Fatto
La CONVOI s. r. o., società con sede in Slovacchia, ha distaccato alcuni dipendenti presso la Niedec Global Appliance Austria GmbH, con sede in Austria.
In base ad accertamenti effettuati in occasione di un controllo svolto nel gennaio 2018, l’autorità amministrativa austriaca ha irrogato a NE una sanzione pecuniaria di 54.000 euro, nella sua qualità di rappresentante della CONVOI, per inosservanza di vari obblighi previsti dalla legge austriaca in materia di diritto del lavoro relativi alla dichiarazione di distacco presso l’autorità nazionale competente, nonché alla conservazione della documentazione salariale.
NE ha presentato un ricorso contro tale decisione presso il Tribunale amministrativo regionale della Stiria.
Nell’ottobre 2018, interrogandosi sulla conformità al diritto dell’Unione e, in particolare, al principio di proporzionalità enunciato dall’art. 20 della direttiva 2014/67 di sanzioni quali quelle previste dalla normativa austriaca, il giudice austriaco aveva adito la Corte di Giustizia UE in via pregiudiziale.
Con un’ordinanza del 2019, i giudici europei avevano constatato il carattere sproporzionato della combinazione di diversi elementi del regime austriaco di sanzioni inflitte per violazione di obblighi, essenzialmente amministrativi, di conservazione di documenti concernenti il distacco di lavoratori. Il legislatore austriaco non ha modificato la normativa, non tenendo conto né di tale ordinanza, né della soluzione adottata dalla Corte UE nella sentenza del 4 ottobre 2018, Link Logistik N&N, con la quale veniva dichiarata priva di effetto una disposizione del diritto dell’Unione analoga all’art. 20 della direttiva 2014/67.
Questioni pregiudiziali
Alla stregua di ciò, il giudice del rinvio ha deciso di interrogare la Corte di Giustizia UE su due questioni:
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- se l’articolo 20 della direttiva 2014/67, laddove esige che le sanzioni da esso previste siano proporzionate, abbia effetto diretto e possa quindi essere invocato dai singoli dinanzi ai giudici nazionali nei confronti di uno Stato membro che l’abbia recepito in modo non corretto;
- in caso di risposta negativa alla prima questione, se, nell’ipotesi in cui sia impossibile al giudice del rinvio procedere ad un’interpretazione della normativa nazionale di cui si tratta nel procedimento principale in senso conforme al requisito di proporzionalità delle sanzioni di cui all’articolo 20 della direttiva 2014/67, esso sia tenuto a disapplicare tale normativa nella sua interezza o se gli sia possibile integrarla in modo tale da imporre sanzioni proporzionate.
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La seconda questione è stata intesa dalla Corte come se il giudice austriaco avesse chiesto, in sostanza, se il principio del primato del diritto dell’Unione dovesse essere interpretato nel senso che esso impone alle autorità nazionali l’obbligo di disapplicare, nella sua interezza, una normativa nazionale contraria al requisito di proporzionalità delle sanzioni, sancito all’articolo 20 della direttiva 2014/67, o se implichi che dette autorità nazionali escludano l’applicazione di una normativa siffatta nei soli limiti necessari a consentire l’irrogazione di sanzioni proporzionate.
Decisione
La Corte di Giustizia si è pronunciata sulle due questioni riunita in Grande Sezione con la sentenza Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Effet direct) dell’8 marzo 2022 (causa C-205/20).
Prima questione: se il requisito di proporzionalità delle sanzioni abbia effetto diretto
La Corte di Giustizia ha accolto la tesi del giudice austriaco del rinvio affermando che l’art. 20 della direttiva 2014/67/UE, concernente l’applicazione della direttiva 96/71/CE nella parte in cui richiede che le sanzioni che esso prevede siano proporzionate, è dotato di effetto diretto e può pertanto essere invocato dai singoli dinanzi ai giudici nazionali nei confronti di uno Stato membro che ne abbia fatto una trasposizione erronea.
Rifacendosi a una costante giurisprudenza risulta che, in tutti i casi in cui le disposizioni di una direttiva appaiono, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, i singoli possono farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti dello Stato, vuoi qualora esso abbia omesso di trasporre la direttiva in diritto nazionale entro i termini, vuoi qualora l’abbia recepita in modo non corretto (sentenza CGUE 6 novembre 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C‑684/16).
Pertanto, la disposizione di una direttiva ha effetto diretto in tutti i casi in cui appare, dal punto di vista sostanziale, incondizionata e sufficientemente precisa.
In merito, la Corte ha precisato che una disposizione del diritto dell’Unione è (sentenza CGUE 14 gennaio 2021, RTS infra e Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19):
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- da un lato, incondizionata se sancisce un obbligo non soggetto ad alcuna condizione, né subordinato, per quanto riguarda la sua osservanza o i suoi effetti, all’emanazione di alcun atto da parte delle istituzioni dell’Unione o degli Stati membri e,
- dall’altro, sufficientemente precisa per poter essere invocata da un singolo ed applicata dal giudice allorché sancisce un obbligo in termini non equivoci.
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Nel caso di specie, la circostanza che l’art. 20 della direttiva 2014/67/UE debba essere oggetto di trasposizione, secondo la Corte UE, non rimette in discussione il carattere incondizionato del requisito di proporzionalità delle sanzioni ivi previsto.
Sulla proporzionalità delle sanzioni
Per considerare, poi, che il requisito di proporzionalità delle sanzioni previsto dall’art. 20 della direttiva 2014/67 presenti un carattere sufficientemente preciso, la Corte UE ha constatato che il margine di discrezionalità lasciato da tale disposizione agli Stati membri per definire il regime di sanzioni applicabile in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate in virtù di detta direttiva trova i suoi limiti nel divieto enunciato in maniera generale e in termini inequivocabili di prevedere sanzioni sproporzionate. Pertanto – ha ribadito la Corte UE – un siffatto requisito di proporzionalità delle sanzioni dev’essere, in ogni caso, attuato dagli Stati membri in forza dell’art. 20 della direttiva e la circostanza che essi dispongano, in tale contesto, di un margine di discrezionalità non esclude che possa essere effettuato un controllo giurisdizionale sulla trasposizione di tale disposizione.
La Corte UE respinge anche ogni critica relativa all’eccesso di discrezionalità riconosciuta al giudice nazionale nel disapplicare una normativa nazionale contraria al requisito di proporzionalità delle sanzioni previsto dall'art. 20 della direttiva 2014/67, osservando che la disapplicazione è ammessa solo nella misura necessaria per consentire l'irrogazione di sanzioni proporzionate.
Sotto tale profilo, la Corte di Giustizia prende le distanze dall’orientamento espresso con la sentenza Link Logistik N&N: “Da tali considerazioni risulta che, contrariamente a quanto stabilito al punto 56 della sentenza del 4 ottobre 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810), il requisito di proporzionalità delle sanzioni previsto dall’articolo 20 della medesima direttiva è incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere invocato da un singolo e applicato dalle autorità amministrative nonché dai giudici nazionali” [punto 29].
La Corte UE, come affermato nell’ordinanza 19 dicembre 2019, nella fase pregiudiziale, ha ulteriormente confermato che la normativa austriaca va oltre i limiti di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi in ragione della combinazione delle sue diverse caratteristiche. Tuttavia, prese isolatamente, tali caratteristiche non violano necessariamente tale requisito. Pertanto, al fine di garantire la piena efficacia del requisito di proporzionalità delle sanzioni previsto dall'art. 20 della direttiva 2014/67, spetta al giudice nazionale procedere alla disapplicazione della disposizione nella parte in cui risulti sproporzionata, in modo da comportare l’irrogazione di sanzioni proporzionate, che restino al tempo stesso efficaci e dissuasive.
Infine, la circostanza che la sanzione irrogata sia meno severa della sanzione prevista dalla normativa nazionale applicabile non può considerarsi in contrasto con i principi di certezza del diritto, di legalità dei reati e delle pene e di irretroattività del diritto penale, in quanto sanzione comunque adottata in applicazione di detta normativa.
La Corte UE ha altresì osservato che dal momento che il requisito di proporzionalità previsto dall'art. 20 della direttiva implica una limitazione delle sanzioni che deve essere osservata da tutte le autorità nazionali responsabili dell'applicazione di tale requisito nell'ambito delle loro competenze, pur consentendo loro di irrogare sanzioni diverse a seconda della gravità dell'infrazione in base alla normativa nazionale applicabile, non si può ritenere che tale requisito pregiudichi il principio della parità di trattamento.
Seconda questione: sulle conseguenze concrete dell’effetto diretto del requisito di proporzionalità
In merito alla seconda questione, la Corte di Giustizia ricorda che, al fine di garantire l’effettività dell’insieme delle disposizioni del diritto dell’Unione, il principio del primato impone, in particolare, ai giudici nazionali di interpretare, per quanto possibile, il loro diritto interno in modo conforme al diritto dell’Unione (CGUE sentenza 24 giugno 2019, Popławski, C‑573/17).
Dopo una serie di articolate argomentazioni, la Corte di Giustizia conclude dichiarando che il principio del primato del diritto dell’Unione impone alle autorità nazionali l’obbligo di disapplicare una normativa nazionale, parte della quale è contraria al requisito di proporzionalità delle sanzioni previsto all’articolo 20 della direttiva 2014/67, nei soli limiti necessari per consentire l’irrogazione di sanzioni proporzionate.
Riferimenti normativi:
Art. 20, Direttiva 2014/67/UE
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